Resultaten beheersmaatregelen NOW

De tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid (NOW) is in maart 2020 door het kabinet in het leven geroepen om door de coronacrisis getroffen werkgevers snel hulp te bieden. De NOW was een tegemoetkoming in de loonkosten voor werkgevers die ten minste 20% omzetverlies leden door de coronacrisis.

Met de NOW‑regeling heeft het kabinet ervoor kunnen zorgen dat een groot aantal werknemers ondanks de crisis hun baan heeft behouden. In juni 2023 sloot het loket voor het indienen van de vaststellingsaanvragen voor de laatste twee aanvraagperiodes van de NOW.

In ons jaarverslag 2023 blikten we terug op de periode 2020–2023, met daarin een uitgebreide beschrijving van de beheersmaatregelen voor de NOW. Eind 2023 moest van € 1.646 miljoen aan voorschotten (ofwel circa 7,3% van het totaalbedrag aan voorgeschoten NOW‑subsidies van € 22.636 miljoen) nog de definitieve subsidie worden vastgesteld. In deze paragraaf gaan we nader in op de activiteiten voor de NOW die in 2024 hebben plaatsgevonden:

• afhandeling van de werkvoorraad aan vaststellingsaanvragen;

• afwikkeling van de terug te vorderen NOW-subsidies;

• resultaten van het handhavingsonderzoek;

• resultaten van het onderzoek door derde partijen.

Afhandeling van de werkvoorraad aan vaststellingsaanvragen

In 2024 zijn 19.252 vaststellingsaanvragen afgehandeld. Die aanvragen vertegenwoordigen een bedrag van € 1.562 miljoen aan betaalde voorschotten. Hiermee is het grootste deel van de werkvoorraad van eind 2023 afgehandeld. Eind 2024 resteert een werkvoorraad van 1.598 vaststellingsaanvragen, waarvan er 366 nog in behandeling zijn bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW).

Voor de afhandeling van de vaststellingsaanvragen voert de afdeling Uitvoering van Beleid (UVB) van het ministerie van SZW controles uit op de omzetverliespercentages die de werkgevers hebben opgegeven. UWV voert voor alle vaststellingsaanvragen de controle uit op de loonsom op basis van de informatie uit de polisadministratie. Daarnaast voert UWV onderzoek uit naar de rechtmatigheid van de definitieve subsidievaststellingen.

De resultaten van de door de afdeling UVB in 2024 uitgevoerde controles zijn samengevat in onderstaande tabel.

Tabel Samenvatting resultaten controles van vaststellingsaanvragen 2024

• *De correctie van het omzetverlies in procentpunten betreft een ongewogen gemiddeld percentage voor alle vaststellingsaanvragen waarvan de controle is afgerond.

Het ‘verwacht subsidiebedrag’ zoals opgenomen in bovenstaande tabel, is ingeschat ten tijde van de controle door UVB, op basis van de beschikbare gegevens in de vaststellingsaanvraag en de bij aanvang van de regeling bekende loonsommen. Het verwachte subsidiebedrag is hoger dan de uiteindelijk toegekende subsidie, omdat dit mede wordt bepaald door de uiteindelijk gerealiseerde loonsommen in de betreffende aanvraagperiode. Deze zijn ten tijde van de controle door UVB nog niet bekend. Daarnaast beoordeelt UWV bij de definitieve subsidietoekenning of aan de overige subsidievoorwaarden is voldaan.

De ‘correctie omzetverlies in procentpunten’ geeft de bijstelling naar beneden op het opgegeven omzetverliespercentage in de vaststellingsaanvraag weer als gevolg van de door UVB uitgevoerde controles. De ‘correctie op de subsidie in €’ is de verlaging van het verwachte subsidiebedrag die het gevolg is van de bijstelling naar beneden van het omzetverliespercentage.

Wij constateren dat er in 2024, in de afrondende fase van de afhandeling van de vaststellingsaanvragen, relatief hogere correcties op het omzetverliespercentage zijn toegepast dan in de voorgaande jaren. In 2024 komt de correctie op het omzetverliespercentage in procentpunten uit op -7,4 terwijl dat over de periode 2022–2023 nog maar -0,6 procentpunt was. De verklaring hiervoor is dat de eind 2023 resterende voorraad af te handelen vaststellingsaanvragen voor een deel uit complexere dossiers bestond, die ook tot relatief veel nihilstellingen hebben geleid.

Er zijn drie categorieën vaststellingsaanvragen, afhankelijk van de hoogte van het voorschotbedrag of het definitieve subsidiebedrag:

• aanvragen met accountantsverklaring;

• aanvragen met deskundigederdenverklaring;

• aanvragen waarbij geen verklaring vereist is.

Aanvragen met accountantsverklaring

Bij subsidies vanaf € 125.000 wordt gesteund op de accountantsverklaring. Het ministerie van SZW voert een integrale visuele controle uit op overeenstemming van de vaststellingsaanvragen met de daarbij ingediende stukken. Daarbij wordt bijvoorbeeld gecheckt of het omzetverliespercentage in de vaststellingsaanvraag overeenkomt met het percentage dat in de accountantsverklaring staat. Bij bevindingen neemt het ministerie contact op met de werkgever.

De gemiddelde correctie op het omzetverliespercentage bij de aanvragen met accountantsverklaring is 1,8 procentpunt. Van de 10.354 gecontroleerde vaststellingsaanvragen werden bij 9.778 gevallen (94,4%) geen bevindingen geconstateerd. In de groep met een gewijzigd omzetverliespercentage zijn 347 aanvragen op nihil gesteld naar aanleiding van bevindingen van de uitgevoerde controle of omdat de aanvrager niet heeft gereageerd op het verzoek tot aanleveren van aanvullende informatie. Bij 13 van deze aanvragen is de verwachte subsidie van in totaal € 4,9 miljoen afgewezen na onderzoek wegens het vermoeden van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O); in deze gevallen is het verstrekte voorschot volledig teruggevorderd. In 12 van die gevallen loopt een onderzoek naar de betreffende werkgevers door de Nederlandse Arbeidsinspectie en in 1 geval is het verstrekte voorschot volledig teruggevorderd en geïncasseerd.

Aanvragen met deskundigederdenverklaring

Bij subsidies vanaf € 25.000 (sinds de NOW 3.1 vanaf € 40.000) tot € 125.000 voert het ministerie van SZW een integrale visuele controle uit op de vaststellingsaanvragen en de daarbij ingediende stukken. Daarbij wordt bijvoorbeeld gecheckt of het omzetverliespercentage in de vaststellingsaanvraag overeenkomt met het percentage dat in de deskundigederdenverklaring staat. Bij bevindingen neemt het ministerie contact op met de werkgever. Daarnaast worden de vaststellingsaanvragen risicogericht gecontroleerd met behulp van data‑analyse. Die analyse leidt tot een risicoscore. De aanvragen met de hoogste risicoscores per batch zijn nader onderzocht, specifiek met het oog op M&O. Hierbij onderzoekt UVB onder andere het door de werkgever opgegeven omzetverliespercentage voordat we tot definitieve vaststelling van de subsidie overgaan. Het risicomodel is voortdurend bijgesteld op basis van de opgedane ervaringen en naar aanleiding van de verschillen tussen de individuele NOW‑regelingen.

De gemiddelde correctie op het omzetverliespercentage bij de aanvragen met deskundigederdenverklaring is 5,6 procentpunt, waarbij in 393 gevallen de subsidie op nihil is gesteld naar aanleiding van bevindingen van een uitgevoerde controle of omdat de aanvrager niet heeft gereageerd op het verzoek tot aanleveren van aanvullende informatie. Bij 6 van deze aanvragen is de verwachte subsidie van in totaal € 0,4 miljoen na onderzoek afgewezen wegens het vermoeden van M&O en is het verstrekte voorschot volledig teruggevorderd. In 5 van die gevallen is uitstel van betaling aangevraagd en 1 geval is de werkgever failliet.

Bij 78,6% van de afgeronde dossiers zijn bij de controles geen bevindingen geconstateerd.

Aanvragen waarbij geen verklaring vereist is

Ook bij de subsidies tot € 25.000 (sinds de NOW 3.1 tot € 40.000) onderzoekt het ministerie van SZW alle vaststellingsaanvragen risicogericht op basis van data‑analyse. Naar aanleiding van de uitgevoerde risicoanalyses bij aanvang van de regeling is extra aandacht gegeven aan bepaalde categorieën vaststellingsaanvragen, bijvoorbeeld als het opgegeven omzetverlies dicht boven de subsidiegrens van 20% ligt.

Van de 3.874 afgehandelde vaststellingsaanvragen leverden 810 dossiers (20,9%) geen bevindingen op. Bij 2.238 aanvragen is het omzetverliespercentage aangepast, waarbij in 1.091 gevallen de subsidie op nihil is gesteld naar aanleiding van bevindingen van een uitgevoerde controle of omdat de aanvrager niet heeft gereageerd op het verzoek tot aanleveren van aanvullende informatie. Bij 8 van deze aanvragen is de verwachte subsidie van in totaal € 0,2 miljoen afgewezen na onderzoek wegens het vermoeden van M&O. In deze gevallen is het verstrekte voorschot volledig teruggevorderd maar nog niet ontvangen, omdat uitstel van betaling is aangevraagd. 826 dossiers zijn niet nader onderzocht, bijvoorbeeld wanneer in het vaststellingsverzoek is aangegeven dat het omzetverliespercentage kleiner is dan 20%. De aanvrager kon ook aangeven geen gebruik te willen maken van de tegemoetkoming.

Herziening van NOW-subsidies

Er zijn diverse redenen waarom UVB kan besluiten om al vastgestelde subsidieaanvragen te herzien. Dit is bijvoorbeeld het geval als achteraf blijkt dat op basis van een berekening van de definitieve subsidie er een accountantsverklaring in plaats van een deskundigederdenverklaring bij de vaststellingsaanvraag gevoegd had moeten worden. Ook wanneer bij de controle van een bepaalde NOW‑tranche een significante neerwaartse bijstelling van het omzetverliespercentage bij een bepaalde werkgever heeft plaatsgevonden, kan dat voor UVB aanleiding zijn om al vastgestelde NOW‑subsidies van dezelfde werkgever aanvullend te onderzoeken. Hierbij spelen meerdere factoren een rol, zoals:

• de aard van de bevinding;

• de hoogte van de correctie van het omzetverliespercentage;

• de verwachte impact van de correctie bij de open te breken dossiers.

Bij een vermoeden van M&O wordt per geval afgestemd met UWV of UWV alle tranches in herzieningsonderzoek neemt of UVB. Het gaat in totaal om 1.170 herzieningen, waarvan er 892 zijn afgerond. In 676 dossiers heeft dit geleid tot een neerwaartse bijstelling van het omzetverliespercentage.

In de NOW‑regelingen is bepaald dat de werkgever een zodanig controleerbare administratie voert dat alle voor de vaststelling van de subsidie van belang zijnde gegevens kunnen worden nagegaan en de werkgever desgevraagd tot vijf jaar na de datum van subsidievaststelling inzage verleent in die administratie. De werkgever moet tot vijf jaar na de datum van vaststelling van de subsidie meewerken aan onderzoek dat erop is gericht inlichtingen te verschaffen die van belang zijn voor het nemen van een besluit over het verstrekken van de subsidie of de vaststelling van de rechtmatigheid daarvan.

Afwikkeling van de terug te vorderen NOW‑subsidie

Naast het risico op afwijkingen in de uiteindelijke subsidievaststelling bestaat het risico dat ingestelde vorderingen op basis van de vaststellingsaanvraag niet worden terugbetaald door de betreffende werkgevers. De status van de ingestelde vorderingen kan als volgt worden weergegeven.

Tabel Status ingestelde terugvorderingen per 31 december 2024

• *Intrekkingen zijn geannuleerde subsidieaanvragen waarbij de ontvangen bedragen door de werkgevers zijn teruggestort. De intrekkingen hebben voornamelijk betrekking op verstrekte voorschotten. De ingestelde vorderingen als gevolg van intrekkingen zijn volledig geïncasseerd.

Uit bovenstaand overzicht blijkt dat van het totaalbedrag van € 7.618 miljoen aan ingestelde terugvorderingen eind 2024 inmiddels € 5.956 miljoen ofwel 78,2% (eind 2023: 71,4%) is afgewikkeld. Daarbij valt op dat het betaalgedrag op de vorderingen die voortvloeien uit vaststellingsaanvragen substantieel beter is dan dat op vorderingen voortvloeiend uit ambtshalve nihilstellingen.

Ambtshalve nihilstellingen

Een bijzondere categorie binnen de vorderingen zijn de vorderingen als gevolg van ambtshalve nihilstellingen. Als de werkgever wel een voorschot aanvraagt, maar verzuimt een vaststelling aan te vragen én nog als ondernemer bestaat, dan wordt de subsidie ambtshalve op nihil gesteld. Dit zorgt ervoor dat de werkgever het gehele voorschot moet terugbetalen. De ongeveer 32.500 ambtshalve nihilstellingen hebben (na subsidieaanpassingen als gevolg van bezwaar en beroep) geleid tot terugvorderingen voor een totaalbedrag van € 978 miljoen. Hiervan was eind 2024 € 497 miljoen afgewikkeld. Bij de ambtshalve nihilstellingen worden relatief veel meer vorderingen overgedragen aan de afdeling Faillissementen en vinden er relatief hogere afboekingen plaats als gevolg van oninbaarheid.

Het is mogelijk dat een werkgever UWV verzoekt om zijn openstaande NOW‑schulden kwijt te schelden. De werkgever komt hiervoor alleen in aanmerking wanneer vaststaat dat afbetaling zal leiden tot het einde van het bedrijf en de werkgever geen misbruik heeft gemaakt van de NOW‑regeling. Het uitgangspunt blijft dat werkgevers te veel ontvangen NOW‑subsidie terug moeten betalen.

Alleen voorschot

Nadat in oktober 2023 voor de laatste twee NOW‑regelingen de ambtshalve nihilstellingen waren uitgevoerd, bleef er eind 2023 een restgroep over van 1.894 gevallen waarbij geen vaststellingsaanvraag is ingediend en ook nog geen ambtshalve nihilstelling kon worden gedaan. Het betreft gevallen waarin onduidelijk was of de werkgever nog bestaat/actief is of waarin het bedrijf beëindigd is en er (nog) geen rechtsopvolger is die kan worden aangesproken. Hiermee is een oorspronkelijk bedrag aan subsidievoorschot gemoeid van circa € 66 miljoen.

In 2024 zijn deze dossiers voor zover mogelijk afgehandeld. Van alle werkgevers wordt met informatie van de Kamer van Koophandel individueel gecontroleerd of er een rechtsopvolger bekend is. Die controle doen we minimaal vier keer per dossier voordat we tot definitieve afboeking overgaan. We stellen de subsidie alsnog ambtshalve op nihil in gevallen waarin wordt geconcludeerd dat de werkgever nog bestaat/actief is of waarin er een rechtsopvolger blijkt te zijn. In 2024 hebben we van deze restgroep inmiddels 783 gevallen afgehandeld:

• In 426 gevallen hebben we het subsidievoorschot afgeboekt zonder tussenkomst van de werkgever; hiermee is een bedrag gemoeid van circa € 12,3 miljoen. Dit doen we bijvoorbeeld in gevallen waarin er al sprake is van een volledig afgehandeld faillissement.

• In 357 gevallen is alsnog een vordering ingesteld; hiermee is een subsidievoorschot gemoeid van € 25,2 miljoen. Het grootste deel daarvan, voor een bedrag van € 22,3 miljoen, zijn nihilstellingen. Hierop is in 2024 circa € 5,3 miljoen ontvangen en circa € 3,1 miljoen is alsnog afgeboekt in verband met faillissement. Het openstaande saldo op deze vorderingen bedraagt eind 2024 € 13,9 miljoen.

De restgroep bestaat eind 2024 uit 1.111 dossiers, waarmee een oorspronkelijk bedrag aan subsidievoorschot is gemoeid van circa € 29 miljoen. Hiervan wordt nogmaals gecontroleerd of er een rechtsopvolger gevonden kan worden voordat deze subsidievoorschotten definitief worden afgeboekt. Indien er vermoedens zijn van onjuist handelen of fraude, dan informeren we onze ketenpartners.

Resultaten van het handhavingsonderzoek

Toezicht door UWV op de uitvoering van de NOW bestaat uit het ontvangen, coördineren en afhandelen van meldingen van vermoedens van regelovertreding. Die meldingen worden ontvangen bij het Centraal Meldpunt Fraude (CMF) binnen de directie Handhaving. Daarnaast worden, onder andere met data‑analyses, de risico’s op M&O in beeld gebracht, waarop vervolgens eventuele risicobeperkende maatregelen worden geformuleerd. Hiervoor wordt gebruikgemaakt van (beperkt) onderzoek naar werkgevers met als doel om gestelde hypotheses uit risico‑onderzoek te valideren. Signalen uit data‑analyse worden hiervoor verrijkt met bureauonderzoek.

In 2024 hebben wij voor alle NOW‑regelingen in totaal 42 meldingen ontvangen. Bij de helft van de meldingen is op basis van onderzoek geconcludeerd dat er geen verdere actie nodig was. Bij de andere helft was sprake van mogelijke fraude of valsheid in geschrifte; bij die meldingen is een vervolgactie ondernomen of is de zaak overgedragen aan een ketenpartner voor verdere verwerking. Bij vervolgacties gaat het niet alleen om bijvoorbeeld het afwijzen van de aanvraag, het schorsen van betalingen, het aanpassen van de subsidie aan de juiste hoogte of het terugkomen op een eerdere beslissing, maar bijvoorbeeld ook om contact opnemen met de werkgever met het verzoek om zelf de juiste gegevens voor de polisadministratie aan te leveren of een signaal naar UVB om het omzetverliespercentage te controleren.

In 2024 hebben we de volgende (risico-)onderzoeken uitgevoerd binnen de NOW:

• een onderzoek naar meervoudige nihilgestelden, met wie UWV geen contact heeft kunnen krijgen;

• een analyse van de afhandeling van signalen dat directeuren‑grootaandeelhouders mogelijk ten onrechte in de polisadministratie zijn opgenomen;

• een representatieve random steekproef;

• een onderzoek naar het verlagen van de loonsom met terugwerkende kracht na vaststelling;

• een werkgeversonderzoek naar onjuiste registratie van transitievergoedingen.

De in 2024 uitgevoerde controles van ons organisatieonderdeel Handhaving naar aanleiding van alle meldingen en datagedreven signalen hebben bij 37 vaststellingsaanvragen geleid tot correcties, waarbij het definitieve subsidiebedrag in totaal met ruim € 1,2 miljoen neerwaarts is bijgesteld. In 14 gevallen is de definitieve subsidievaststelling achteraf herzien.

Bij de hier gepresenteerde resultaten merken wij op dat het beleid voor M&O zo veel mogelijk preventief is ingestoken. De bovenvermelde bedragen geven daarmee geen volledig en representatief beeld voor de resultaten van het M&O‑beleid binnen de NOW‑regelingen als geheel. Soms hebben werkgevers na ons onderzoek afgezien van NOW‑vervolgaanvragen (preventief effect). In andere gevallen hebben werkgevers na interventie in de voorschotfase hun gegevens in de polisadministratie op de juiste manier laten aanpassen voor de vaststelling. Dit zijn voorbeelden van resultaten die minder goed of niet te kwantificeren zijn. Bij de vaststellingsaanvragen hebben we naar aanleiding van signalen een blokkade toegepast (uitvalcode), zodat er pas na onderzoek kon worden beslist over de vaststellingsaanvraag.

Resultaten van het onderzoek door derde partijen

De Auditdienst Rijk (ADR) heeft in 2022 in opdracht van het ministerie van SZW bij 26 vaststellingsaanvragen een review uitgevoerd op de kwaliteit van de door de betrokken accountant uitgevoerde werkzaamheden. Het rapport hierover is uitgebracht in april 2024. De ADR rapporteert aan de opdrachtgever (het ministerie) over de constateringen over de specifieke toetspunten zonder dat daar een oordeel bij wordt gegeven over de toereikendheid van de door de accountant uitgevoerde werkzaamheden. Binnen de 26 reviews zijn er 8 dossiers waarbij de ADR constateringen heeft gedaan. Dit hoeft niet te betekenen dat de NOW‑subsidie in deze gevallen onrechtmatig is toegekend. De accountants hebben bij die dossiers hun werkzaamheden niet voldoende vastgelegd of hebben niet voldoende werkzaamheden uitgevoerd.

De ADR heeft de uitkomsten van de reviews vastgelegd in besprekingsverslagen die in hoor- en wederhoor zijn afgestemd met de betrokken accountants. Het is aan de opdrachtgever om te bepalen wat de constateringen in de reviews betekenen voor de werking van de inzet van het instrument accountantsopdracht als onderdeel van het vaststellingsproces van de NOW‑subsidies.

De Algemene Rekenkamer (AR) heeft in 2024 in het Verantwoordingsonderzoek 2023 verslag uitgebracht over de voortgang van de vaststellingen van de NOW‑subsidies. De AR constateert dat de minister van SZW voldoende inzicht heeft in de voortgang van de vaststellingen en de kosten van de NOW‑regelingen en dat UWV grote aantallen subsidievaststellingen op gecontroleerde wijze heeft verwerkt, bedragen heeft nabetaald en teruggevorderd. Het Verantwoordingsonderzoek 2024 is nog niet beschikbaar.